OT 16:00:30 28-01-2015
EG1600OT.001
ЕС - ЕК - доклад за България

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно напредъка на България
по механизма за сътрудничество и проверка


Брюксел, 28.1.2015 г.

1. ВЪВЕДЕНИЕ

Механизмът за сътрудничество и проверка(МСП)беше създаден при
присъединяването на България към Европейския съюз през 2007 г.
[1]. Беше постигнато съгласие относно необходимостта от
допълнителни усилия в ключови области, за да се преодолеят
слабостите в съдебната реформа, борбата срещу корупцията и
организираната престъпност. Оттогава в докладите по МСП се
проследява напредъкът, постигнат от България, като тяхната цел е
усилията на българските власти да станат по-целенасочени
посредством специфични препоръки.

Механизмът за сътрудничество и проверка изигра важна роля за
укрепването на върховенството на закона в България като ключов
аспект на европейската интеграция. Мониторингът от страна на
Комисията и сътрудничеството с българските власти за насърчаване
на реформите оказа конкретно въздействие върху темповете и
мащаба на реформите. Заключенията на Комисията и методологията
на МСП неизменно получаваха силна подкрепа от страна на Съвета
[2] и се радваха на сътрудничество и принос от страна на много
държави членки.

В настоящия доклад се обобщават предприетите през изминалата
година мерки и се отправят препоръки за следващите стъпки. Той
изготвен вследствие на внимателен анализ от страна на Комисията
и се основава на информация от българските власти, гражданското
общество и други заинтересовани страни. Комисията можа да
разчита на конкретна подкрепа на експерти от органите на
съдебната власт на други държави членки, за да предостави
гледната точка на работещите в сферата.

Политическата несигурност през изминалата година в България не
предполагаше наличието на стабилна платформа за действие. В този
доклад се посочват редица области, за които беше признато
съществуването на проблеми и за които започват да се намират
решения. Те трябва да се утвърдят, за да се демонстрира, че
промените са устойчиви. България може да направи повече, за да
събира (и публикува) данни за съдебната власт и
правоохранителните органи.

Мащабът на предизвикателството се илюстрира от общественото
мнение в самата България. Според проучване на Евробарометър,
извършено през есента на 2014 г., в българското общество
съществува широк консенсус за това, че съдебната реформа,
борбата срещу корупцията и справянето с организираната
престъпност са големи проблеми за България. Резултатите
показаха също наличието на безпокойство сред българите, че
положението се е влошило, макар и с надеждата, че тази тенденция
може да се обърне и със силна подкрепа за ролята на ЕС за
решаването на тези въпроси и за това действията от страна на ЕС
да продължат, докато България достигне сравним с други държави
членки стандарт [3]. Тези нагласи подчертават, че продължаването
на реформите е от решаващо значение за качеството на живот на
гражданите, както поради въздействието на корупцията и
организираната престъпност върху икономиката на България, така и
поради важното значение на върховенството на закона за
съществуването на функциониращо и свободно общество.

Механизмът за сътрудничество и проверка е създаден с цел
наблюдение на тенденциите в по-дългосрочен план, а не толкова да
се установи положението в определен момент. Въпреки това
настоящият доклад цели да вземе предвид перспективите, които
даде правителството, поело управлението през ноември 2014 г., и
да установи някои ключови ориентири, които могат да осветлят
напредъка на тези политики в бъдеще. По този начин Комисията се
надява, че настоящият доклад ще спомогне за изграждането на нов
консенсус, за да се ускорят реформите в България. Взети заедно,
препоръките, изложени в настоящия доклад, заделените по
предназначение средства на ЕС и ангажиментът, поет от други
държави членки [4], показват готовността на ЕС да подкрепи
подновяването на усилията.


2. СЪСТОЯНИЕ НА ПРОЦЕСА НА РЕФОРМИ В БЪЛГАРИЯ

2.1 Реформа на съдебната власт

Независимост, отчетност и етика на съдебната власт

Висшият съдебен съвет (ВСС) разполага с широки правомощия за
управление и организиране на българската съдебна система. В
доклада по МСП от 2014 г. се отбелязва, че въпреки някои
важни стъпки за реформа на управлението си, "ВСС не се възприема
масово като автономен и независим орган, който е в състояние
ефективно да защитава независимостта на съдебната система спрямо
изпълнителната и законодателната власт" [5]. Работата на ВСС
през 2014 г. продължи да бъде предмет на полемика, с множество
случаи на нередности във връзка с назначенията, освобождаванията
от длъжност или контрола на прилагането от съдилищата на
системата за разпределяне на делата на случаен принцип. Освен
това с течение на времето между ВСС и неговия Граждански съвет,
създаден, за да представлява гражданското общество, се настани
атмосфера на напрежение, поради твърдения от страна на
представителите на гражданското общество, че техните гледни
точки не се вземат предвид по подходящ начин. В резултат на това
няколко организации, сред които най-голямата - Съюзът на
съдиите в България, напуснаха Гражданския съвет. Вероятно
отчасти в отговор на това ВСС разработи своята комуникационна
стратегия и предприе допълнителни стъпки по отношение на
прозрачността [6].

Един от свързаните с независимостта въпроси, повдигнат от
заинтересованите страни, е управлението на двете подразделения
на съдебната власт от самите магистрати. Различните държави
членки са установили различна степен на самостоятелност за
съдиите и прокурорите в рамките на съдебните съвети. Това се
превърна в дискусионен въпрос в България, като се чуха редица
гласове за създаването на отделни колегии към ВСС, които да
вземат решенията за кариерното развитие и дисциплинарната
отговорност по отношение на съдиите и на прокурорите, а
въпросите от хоризонтално естество да се разглеждат на пленарно
заседание. Основната причина за тези предложения е различните
организационни структури и функции на съдиите и прокурорите, но
също така обстоятелството, че вземането на решения относно
назначенията и дисциплинарните въпроси би могло да се използва
от едната група във ВСС за упражняване на натиск върху другата.

Тази идея за промяна в структурата на ВСС беше възприета в
новото предложение за стратегия за съдебна реформа, прието от
българското правителство и Народното събрание [7]. ВСС, без
напълно да се противопоставя на промяната, изрази съмнения във
връзка с нейната осъществимост, тъй като смята, че тя изисква
промяна на Конституцията и не може да бъде въведена чрез
законодателно изменение на Закона за съдебната власт. Освен това
стратегията за реформа засяга по-глобални въпроси, като избора
на членовете на ВСС. В предишни доклади по МСП вече бяха
направени препоръки, които ще важат за следващите избори на
членовете на ВСС, за увеличаване на прозрачността и спазване
на етичните норми при процедурата на избор, включително чрез
прилагане на принципа "един съдия - един глас" за квотата на
съдебната власт от членове на Висшия съдебен съвет [8]. В новата
стратегия се поставя също въпросът за ограничаване на
правомощията на председателите на съдилищата, повдигнат в
миналото като важен въпрос за осигуряване на независимостта
на отделните съдии.

Значението на по-голямата прозрачност и обективност при
назначенията в съдебната власт е постоянна тема в докладите по
МСП [9]. Въпреки че някои от острите противоречия, наблюдавани
през 2012-2013 г., бяха избегнати през 2014 г., въпросът за
назначенията на висши длъжности в съдебната система остава
проблематичен. По- специално, изборът на председателя на Висшия
касационен съд (ВКС) беше отложен на няколко пъти, въпреки
наличието на кандидати за поста с подходящи качества - с
натрупан солиден опит в самия ВКС, в атмосфера на разногласия
за системата на гласуване. Назначенията на административните
ръководители на други съдилища бяха придружени със съмнения
относно откритостта на процедурата за избор и основаността й на
заслугите и способностите на кандидатите. Освен това на
въпросите, отправени към ВСС от неправителствени организации във
връзка с етичните качества на някои от кандидатите изглежда не
винаги е било отговорено, въпреки че ВСС извършва официална
проверка на професионалната етика на всички кандидати, което
съставлява важна част от процедурата, тъй като тя може да доведе
до отрицателно становище. Бяха въведени някои процедурни
подобрения, които биха могли да доведат до по-голяма прозрачност
на процедурите, например по-специално въвеждането на възможност
за съдиите от ВКС да организират изслушване на кандидатите за
председател на съда. Тези нови процедурни възможности могат от
една страна да подобрят надеждността на назначенията и от друга
да повишат съпричастността на редовите съдии към процеса.

Ключов фактор за насърчаване на спазването на етичните норми и
ефикасността на съдебната власт винаги е бил Инспекторатът към
ВСС. В доклада по МСП от януари 2014 г. [10] се посочваше, че
изборът на главен инспектор, след като дълго време постът беше
вакантен, е тест за надеждност. До този момент изборът все още
не се е състоял. Процедурата през пролетта на 2014 г.
привлече кандидати, които изглеждаха с подходящите
квалификации за длъжността, но продължителността на процеса
доведе до това, че Народното събрание не стигна до етапа на
гласуване. В резултат на това Инспекторатът остана без силното
независимо ръководство, предвидено в Конституцията. Това ще
продължи да бъде важен тест през 2015 г. за способността на
българските институции да правят прозрачни и основани на
заслугите назначения на висши длъжности в съдебната власт [11].

Друга препоръка от доклада от 2014 г. [12] беше извършването на
обстоен и независим анализ на системата за разпределяне на
делата на случаен принцип, за да се гарантира, че тя е сигурна и
че административните ръководители на съдилищата поемат цялата
отговорност за всяко решение да не се използва случайното
разпределение. ВСС предприе някои стъпки за анализиране на
потенциалните слабости и състави планове за модернизиране на
системата в контекста на по-дългосрочния проект за електронно
правосъдие. Разпределението може да се следи централно, с което
се улеснява извършването на проверки. Това временно решение
обаче не дава признаци да е подобрило сигурността. По
конкретните недостатъци, установени при одита от март 2013 г. на
Върховния административен съд и Софийски градски съд, не бяха
предприети последващи действия. В резултат на това през есента
на 2014 г. се разрази поредица от скандали, свързани с
разпределението на делата в Софийски градски съд [13]. Тези
проблеми не бяха забелязани от ВСС, а трябваше въпросът да бъде
повдигнат от външни лица.

Въпреки че е жалко натрупването на закъснения при подготовката
на по-дългосрочно решение, по-важно е как се реагира на
доказателствата за нарушения. Реакцията на ВСС през есента на
2014 г. показа, че това не е приоритетен въпрос за него, въпреки
потенциално извършените престъпления и дисциплинарни нарушения.
Най-вероятно репутацията на съдебната власт в България ще
продължи да бъде уронвана до въвеждането на напълно сигурна
система. Използването на външни експерти в областта на
сигурността на информационните технологии с цел изпитване на
новата система ще спомогне да се даде увереност, че това е
стъпка в правилната посока [14]. (следва)


/ЕГК/