OT 16:03:31 28-01-2015
EG1603OT.002
ЕС - ЕК - доклад за България /част втора/

ДОКЛАД

Стратегии за реформа на съдебната система

Министерството на правосъдието предприе стъпки първоначално с
пътната карта за изпълнение на препоръките от доклада по МСП от
2014 г. (въпреки че етапът, до който е достигнало, и неговите
срокове следва да се изяснят) и след това през есента
с представянето на дългоочакваната стратегия за съдебна реформа
[15]. Този обстоен документ ще замени стратегията от 2010
г., която беше само частично изпълнена. Стратегията беше
приета с решение на Министерски съвет от 17 декември 2014 г. и
получи широка подкрепа от Народното събрание на 21 януари 2015
г. [16].

Търсено е постигането на консенсус и съпричастност чрез
насърчаване на дебата по текста [17]. Главният прокурор и ВСС
реагираха обстойно. Текстът включва много елементи, за които
настояваха гражданското общество и професионалните организации
[18], а всъщност и редица въпроси, поставени от предходни
доклади по МСП. Целите на стратегията са осигуряване на доброто
управление на съдебните органи и подобряване на аспектите,
свързани с човешките ресурси, а също в по-широк план -
модернизиране на наказателноправната политика и подобряване на
защитата на основните права. Със стратегията се внесе известна
яснота и спешност в дебата относно съдебната реформа, като сега
тя ще трябва да бъде осъществена на практика чрез
изпълнението й.

По отношение на прокуратурата е налице значителен
напредък с изпълнението на плана за действие, представен от
главния прокурор през 2013 г. Отчасти продиктувани от
стратегията за съдебна реформа, през ноември 2014 г. главният
прокурор също направи нови предложения за децентрализация на
прокуратурата и предоставяне на допълнителни гаранции за
ненамеса в работата на прокурорите [19].

Работата по новия Наказателен кодекс напредна, но все още няма
консенсус по въпроса. Експерти и практикуващи юристи изразиха
разнородни мнения относно това дали е необходимо пълно
пренаписване или само изменения, както и относно цялостната
логика. Понастоящем намерението изглежда е да се следва
двупистов подход, като първият етап е бързото изменение на части
от Наказателния кодекс (и евентуално от
Наказателно-процесуалния кодекс) по някои по-неотложни въпроси,
включително разпоредбите, свързани с борбата срещу корупцията и
организираната престъпност. На втори етап и въз основа на
обстойна оценка на въздействието и обществена консултация ще
бъде установено дали има нужда от нов Наказателен кодекс.
Това би могло да бъде част от по-широко обсъждане на бъдещите
наказателни политики, за което е нужно време за постигането на
консенсус [20].



Ефикасност на съдебната система
В рамките на ВСС продължи работата по методиката за оценка на
натовареността на магистратите и съдебните органи [21]. Една от
целите е да се установят правила за измерване и разпределяне на
натовареността, като се вземат предвид сложността и мащаба на
делата. Понастоящем разликите в натовареността се смятат за
съществена причина за неефикасност на системата. Всички районни
съдилища ще бъдат преразгледани, като се отчитат
социално-икономическите и демографските фактори и необходимостта
от гарантиране на достъп до правосъдие, с цел да се представи
предложение за нова съдебна карта на районните съдилища преди
края на 2015 г. Вече бяха предприети конкретни стъпки за
рационализиране на военните съдилища. Надеждната методика ще
представлява подходяща основа за оценка на това дали е оправдано
да се закрият съдилищата с много ниска натовареност (или да се
въведе система на "мобилни съдилища"), като се преразпределят
ресурси към други свръхнатоварени съдилища. Работата по
по-мащабна реформа на съдебната карта вероятно ще отнеме повече
време, по-специално тъй като ВСС ще трябва да се координира с
по-широк кръг заинтересовани страни [22], дори ако окончателното
решение се взема от ВСС.

По отношение на управлението на човешките ресурси в по-широк
смисъл системите за оценка и повишаване, както и качеството на
обучението, са ключови фактори. В тази област правителствената
стратегия за съдебна реформа очертава някои елементи, които
могат да доведат до бъдещи подобрения. Националният институт на
правосъдието продължава да развива своя набор от обучения за
съдиите [23].

Дисциплинарните действия са друга област, изтъкната в докладите
по МСП. Сред проблемите са липсата на последователност (и на
ясни стандарти за постигането й), с голям процент съдебни
решения, които биват отменени на втора инстанция. Наскоро ВСС
предприе някои мерки, включително общи насоки в тази област,
въпреки че тези мерки не изглежда да се основават на ясен анализ
на слабостите. Твърде рано е да се каже дали предприетите мерки
ще бъдат достатъчни, за да се избегне трайна полемика във
връзка с дисциплинарните производства в бъдеще.

Друг въпрос, за решаването на който призоваваха докладите по
МСП, е ефективното изпълнение на съдебните решения, и
по-специално проблемът с осъдените престъпници, които успяха да
се изплъзнат от правосъдието и да се укрият. Част от работата
беше свършена и последваха някои управленски мерки чрез
междуведомствен план за действие за 2014 г. В реакцията на
властите обаче продължава да личи липсата на убеденост. Въпросът
не беше разгледан обстойно, така че е трудно да се прецени
доколко еднократните мерки (като например използването на
електронно наблюдение) ще запълнят празнотите [2]4.

2.2 Корупция

Корупцията продължава да бъде сериозен проблем в България. В
неотдавнашно проучване на Евробарометър почти всички отговорили
отбелязват корупцията (97%) като голям проблем [25].

Дългогодишна препоръка на докладите по МСП е България да
преразгледа и актуализира националната си стратегия за
противодействие на корупцията [26]. Първите неофициални
резултати от неотдавнашна оценка на въздействието на българската
стратегия за противодействие на корупцията през последните
години, извършена от българските власти, може да се разглежда
като важен принос за безпристрастната оценка на недостатъците на
стратегията. Те включват подхода "на парче", недостатъчното
използване на оценките на риска и липсата на мониторинг и
оценка. Въпреки че ведомствените инспекторати развиха практики
за по-ефикасен контрол, липсата на централизирана структура и на
общи целеви показатели води до това различните ведомствени
инспекторати да действат по некоординиран начин. Изглежда, че в
договореностите на местно равнище има големи пропуски. Що се
отнася до структурата, която България определи да извършва
анализ на риска (БОРКОР), не изглежда тя да е постигнала
резултати, пропорционални на направените разходи, и във всеки
случай може да се смята, че тя е източник единствено на
аналитичен принос. Този орган няма за цел да предоставя
политически насоки [27].

Такава оценка на недостатъците на настоящата система за
противодействие на корупцията може да бъде отправна точка за
дългоочакваната реформа. Консултирането с всички заинтересовани
страни би позволило опитът да бъде взет предвид и те да се
почувстват съпричастни към инициативата. Гражданското общество
натрупа полезен опит в областта на противодействието на
корупцията, който следва да се използва пълноценно.

В повечето случаи превантивните мерки изглежда са в своя
начален стадий на развитие. В определени области бяха
извлечени някои поуки [28], но те са резултат от откъслечни
усилия. По всичко личи, че не съществува структура за обмен на
най-добри практики или за популяризиране на постигнатите успехи.
Публичната администрация не разполага с цялостна система за
задължителен мониторинг на действията за борба срещу корупцията
и докладването на централно равнище.

Както е посочено в поредицата от доклади по МСП, обществените
поръчки са високорискова зона по отношение на корупцията.
Системите за проверка на процедурите могат да бъдат
консолидирани в съответствие с неотдавнашната стратегия за
развитие на сектора обществени поръчки в България, която беше
разработена в отговор на препоръките на службите на Комисията.

По отношение на конфликта на интереси и незаконното
обогатяване Комисията за предотвратяване и установяване на
конфликт на интереси (КПУКИ) очаква законодателни промени, както
и издигането на кандидатури на управленско ниво. И двете са
важни за ефективното функциониране на тази комисия [29] и
принудителната оставка на бившия председател след уличаването му
в търговия с влияние [30] предполага относително спешната
нужда комисията отново да стъпи на здрава основа. Тези решения
обаче не бяха взети през цялата 2014 г. Това влиза в
правомощията на Народното събрание и поради забавянето има
опасност да нарасне впечатлението, че решенията, при които
водещи трябва да бъдат съображенията от етичен характер, се
вземат на политическа основа. По отношение на предотвратяването
на корупцията декларациите за имотното състояние, подавани от
държавните служители, могат да се използват по по-подходящ начин
с цел установяване на рисковите области и на възможните случаи
на незаконно обогатяване.

Ефективното наказателно преследване и издаването на окончателни
присъди са от основно значение за надеждността на всяка
стратегия за противодействие на корупцията. До този момент има
много малко окончателни присъди по дела, свързани с корупция в
големи размери, въпреки мащаба на проблема [31]. Положителни
стъпки бяха предприети в Главна прокуратура за отдаване на
приоритет на случаите на корупция, като се наблюдава увеличаване
на броя на образуваните дела и на скоростта, с която се
разглеждат. Някои от тези дела се отнасят до лица, заемащи висши
длъжности. Както в случая с организираната престъпност,
следенето на развитието на делата за корупция в съдилищата е от
съществено значение, за да се установи кои аспекти от съдебната
практика се поддават на манипулиране с цел забавяне на хода на
правосъдието. Изглежда, че понякога делата престояват значителен
период от време в съдилищата, преди да бъдат върнати на
прокуратурата с кратък срок за извършване на допълнителни
действия.

Прокуратурата създаде малка специализирана структура с персонал
от прокурори и следователи от Държавна агенция "Национална
сигурност" (ДАНС), чиято задача е по-ефективното разследване на
корупцията в публичната администрация. Досега дейността на
звеното беше предимно насочена към случаи на корупция на
местно равнище, които не могат да бъдат разгледани на място,
предвид на съществуващите местни връзки и натиск. Моделът на
специализираните структури за борба срещу корупцията изглежда
постига известни начални резултати, но действителният тест ще
бъдат повече дела за корупция на високо ниво и развитието на
оперативния капацитет. Ще бъде важно също така структурните
промени в ДАНС да не намалят ефективността на работата в тази
област.

Изглежда другият проблем се корени в недостатъците на
разпоредбите в Наказателния кодекс за борба срещу корупцията, и
по-специално "корупцията на високо равнище", търговията с
влияние и разграничаването на активен и пасивен подкуп. Явно е
налице остра нужда от осъвременяване на кодекса в тази област,
за който бързо законодателно изменение би било от полза,
успоредно с по-широко обсъждане на наказателната политика и
приемането на нов кодекс.

2.3 Организирана престъпност

Организираната престъпност продължава да бъде проблем в
България. Това се признава в обществените нагласи [32], а
неотдавнашните знакови случаи на публична стрелба и убийството
на свидетел бяха ясно напомняне за сериозността на положението.
Въпреки че броят на образуваните от прокуратурата дела изглежда
е нараснал значително през 2014 г., броят на окончателно
приключилите дела остава малък [33]. Органите, работещи в тази
област, докладваха на Комисията загрижеността си във връзка с
натиска, упражняван на местно равнище, който пречи на
ефективното разследване на престъпленията и корупцията.
Сплашването на свидетели продължава да бъде сериозен проблем и
може да има начини за насърчаване на свидетелите да приемат
по-лесно програмите за защита на свидетелите [34].

Специализираната прокуратура и съд, създадени преди две години
бавно започват да дават някакви резултати, с малко окончателни
присъди и ограничени данни за по-бързи производства. Но тяхната
дейност продължава да бъде възпрепятствана от прекалено общото
разпределение на функциите и твърде формалистичните разпоредби
на Наказателно-процесуалния кодекс. През ноември главният
прокурор направи предложения за решаване на някои от тези
проблеми.

Въпреки значителните усилия, които се полагат, отнемането на
имущество и конфискацията все още не изглеждат достатъчно добре
насочени срещу организираните престъпни групи. Обезпечителните
мерки върху имущество се налагат от прокуратурата в
неотложни случаи и Комисията за отнемане на незаконно придобито
имущество се уведомява за това. Тази комисия продължава
да постига значителни резултати въпреки обременяващата
нормативна уредба. В последния доклад по МСП във връзка с новата
правна уредба за отнемането на имущество [35] се поставят
редица въпроси, които засега остават нерешени.

Министерството на вътрешните работи разполага със собствен
капацитет за криминалистични, ДНК, балистични и графологични
експертизи, но другите области на експертни знания налагат
използването на акредитирани към съдилищата експерти, което
повдига въпроси във връзка с наличността, компетентността,
разноските и евентуално безпристрастността им. България не
разполага с бюро от експерти или подобен механизъм. Наблюдатели
повдигнаха този въпрос като една от възможните причини за
неуспеха на хода на делата в съда [36].
Новото българско правителство обяви намерението си да извади
разследването на организираната престъпност от мандата на ДАНС,
като отмени спорното сливане на бившата дирекция на полицията за
борба с организираната престъпност (ГДБОП) с ДАНС през 2013
г. [37]. Предишната реформа в тази област доведе до прекъсване
от няколко месеца на оперативната работа по делата за
организирана престъпност, включително на сътрудничеството със
службите по сигурността на други държави членки. Изразено беше
опасение, че нова реорганизация на службите, отговарящи за
разследването на организираната престъпност, носи риска от
подобно прекъсване, но правителството даде да се разбере, че е
наясно с този риск и че ще предприеме мерки за улесняване на
прехода. (следва)

/ЕГК/