Доклад на ЕК за за напредъка на България по механизма за сътрудничество и и проверка
OT 14:01:31 27-01-2016
MI1400OT.028
ЕК - доклад за България /втора част/
Доклад на ЕК за
за напредъка на България по механизма за сътрудничество и
и проверка
/втора част/
Тези мерки ще изискват редовни последващи действия - на първо място, където са необходими промени в законодателството [38]. На последно място, България трябва да постигне резултати, показващи успех при разследването и наказателното преследване на случаи на корупция по високите етажи на властта, водещи до окончателни съдебни присъди. Прокуратурата следва прагматичен подход за укрепване на капацитета чрез организационни промени и по-тясно сътрудничество с други компетентни служби. Най-скорошната стъпка по тази стратегия бе създаването през април на по-солидно междуведомствено звено към Софийска градска прокуратура за разследване и наказателно преследване на корупцията по високите етажи на властта [39]. Налице са признаци, че това по-тясно сътрудничество между службите в рамките на специализирана структура започва да дава положителни резултати. Редица случаи са внесени в съда [40]. Други са в процес на разследване. Същевременно обаче оценката на усилията на България да се справи с корупцията по високите етажи на властта ще зависи от постановяването и изпълнението на окончателни съдебни решения. Засега броят на окончателните присъди по дела за корупция по високите етажи на властта остава ограничен [41].
2.3 Организирана престъпност
Шестият показател по МСП се отнася до борбата срещу организираната престъпност.
През 2012 г. България създаде специализирани съд и прокуратура за борба с организираната престъпност, което вече започва да постига известни резултати, що се отнася до заведени в съда дела и брой на осъдителните присъди. При все това делата, свързани с тежката организирана престъпност, продължават да бъдат възпрепятствани от сложни разпоредби и формалистични наказателни процедури [42]. Продължават да са налице признаци за осуетяване на дела чрез драстично сплашване на свидетели. България все така трябва да постигне солидни резултати, показващи, че по делата за
тежка организирана престъпност се постановяват окончателни съдебни решения, които се изпълняват. Неотдавна сериозността на предизвикателството отново беше подчертана от поредица убийства, имащи очевидни връзки с организираната престъпност. Голям брой поръчкови убийства през последните години остават нерешени [43].
През 2015 г. България измени процесуалния си кодекс в търсене на отговор на проблеми, установени в предишните доклади по МСП и свързани с укриването на престъпниците от правосъдие и затрупването на специализираната прокуратура с маловажни случаи, които не са свързани с организираната престъпност. Твърде рано е да се оценяват резултатите от тези изменения. По въпроса за укриването на престъпниците са установени нови проблеми, които този път са до голяма степен от организационен характер, и в момента се работи за тяхното отстраняване.
През 2012 г. България измени също и своя закон за отнемане на имущество, придобито от престъпна дейност. Делата по стария закон се приключват и се заменят от нови дела, като прилагането на новия закон доведе до установяването на редица проблеми, за чието отстраняване са необходими законодателни промени. Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество е изготвила подробни предложения за преодоляване на проблемите, които си заслужава да бъдат разгледани от Народното събрание при първа възможност.
В началото на 2015 г. специализираната следствена служба, занимаваща се с организираната престъпност, отново бе прехвърлена към Министерството на вътрешните работи, след като от 2013 г. нататък беше в рамките на Държавна агенция "Национална сигурност" (ДАНС). Този път прехвърлянето бе организирано по-добре отколкото през 2013 г., но въпреки това все пак доведе до известен брой сътресения.
Занапред ще е от значение Главна дирекция за борба с организираната престъпност да разполага с необходимите ? стабилност и ресурси, за да извършва своята дейност. В закона, с който се извършва прехвърлянето, бяха установени редица проблеми от правно естество, по-специално по отношение на легалното формулиране на правомощията на Главна дирекция за борба с организираната престъпност, което изглежда излишно ограничава нейните действия.
3. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ
През 2015 г. България предприе някои важни стъпки, за да върне реформата на дневен ред след период, през който политическата нестабилност явно препятстваше напредъка. Двете стратегии за съдебната реформа и за борбата с корупцията представляват подробен план за действие. Ясно е обаче, че превръщането на тези стратегии в конкретен и осезаем напредък ще бъде основно предизвикателство през 2016 г. Бяха предприети редица инициативи, като при някои от тях се наблюдава известен конкретен напредък. През декември България измени конституцията си. Макар сред измененията да има някои значителни промени в сравнение с първоначално предложения текст, приемането им все пак представлява важна стъпка към реформа на Висшия съдебен съвет. Сега трябва да бъдат предприети последващи действия, за да може пълният набор от промени, предвидени в Стратегията за реформа на съдебната система, да се превърнат в законодателство. Други инициативи се натъкнаха на пречки, по-специално стратегията за борба с корупцията, като Народното събрание отхвърли законопроекта, целящ да въведе нов единен антикорупционен орган. Правителството обяви намерението си да внесе повторно предложението в изменен вариант, но отхвърлянето подчерта липсата на политически консенсус по процеса на реформи. Бавният напредък по делата за корупция по високите етажи на властта или по делата за организирана престъпност и несигурната реакция и последващи действия спрямо конкретни будещи недоумение събития като тези, свързани със Софийски градски съд през 2014 г., продължават да подкопават общественото доверие в способността на българските органи да гарантират правосъдие. Системният проблем, установен от Европейския съд по правата на човека по отношение на задължението на България да провежда ефективно разследване на правонарушенията, е отразяван в редица доклади по МСП, като продължава да е налице липса на решителен отговор от страна на българските власти по отношение на тези недостатъци. Много от препоръките в доклада по МСП от 2015 г. остават валидни.
По отношение на независимостта на съдебната власт, обнадеждаващо е, че българските съдии се изказват публично в подкрепа на реформата на съдебната система. Това е здравословен знак за навлизането на нова култура на по-голяма увереност сред българските магистрати. Налице са някои конкретни елементи на напредък и в областта на управлението на съдебната власт. Същевременно обаче усилията на българските институции в ключови области от съдебното управление продължават да са нерешителни.
Комисията очаква с нетърпение да продължи да работи в тясно сътрудничество с България за постигане на целите по МСП и приканва България да предприеме действия
в следните области:
1. Независимост, отчетност и етика на съдебната власт
България е създала условия за реформа на Висшия съдебен съвет (ВСС) и за укрепване на съдебния Инспекторат. Сега тези ангажименти трябва да бъдат приложени. Ще бъде важно също така да се доразвият предприетите мерки за подобряване на надеждността на случайното разпределение на делата и на назначенията.
* Да осъществи реформата на ВСС чрез необходимите изменения в Закона за съдебната власт.
* Бързо да предостави на Инспектората към ВСС (ИВСС) правомощия и материални ресурси за изпълнението на новата му функция по гарантиране на етиката и борба с корупцията в съдебната система.
Да изгради капацитет в рамките на ВСС и Инспектората към ВСС за наблюдение на прилагането и сигурността на новата система за случайно разпределяне на делата в съдилищата. Тези институции трябва да бъдат прозрачни относно резултатите от инспекциите и последващите действия за справяне с установените проблеми.
* Да постигне резултати, показващи прозрачно и последователно вземане на решения от ВСС във връзка с назначенията, като се прилагат ясни стандарти за професионални качества и етика и при своевременно вземане на тези решения.
* Да осигури условия за безпристрастно разследване на различните твърдения за корупция по високите етажи на властта в Софийски градски съд, по-специално по отношение на възможни проблеми от системен характер, в това число евентуални сходни практики в други съдилища.
2. Реформа на съдебната система
През 2015 г. Министерство на правосъдието изготви обхватен пакет от изменения на Закона за съдебната власт, който беше широко обсъждан от магистратите и с който се цели изпълнение на правителствената стратегия за съдебна реформа. Традиционната препоръка за модернизиране на българските наказателни кодекси също остава валидна.
* Да приеме измененията на Закона за съдебната власт в съответствие с правителствената стратегия за съдебна реформа, в това число реформи за предоставяне на по-голяма възможност за изразяване на мнение от отделните съдии и прокурори, и да гарантира тяхното прилагане в тясно сътрудничество със съдебните органи.
* Да изготви набор от целенасочени законодателни изменения за справяне с ключовите проблеми в наказателните производства, по-специално проблемите,
засягащи сложните дела за корупция или организирана престъпност.
* Да приеме цялостна реформа на наказателната политика в съответствие с идеите, заложени в стратегията за реформа на съдебната система.
3. Стандарти в съдебната система
През 2016 г. България следва да напредне в реформите на ключови елементи от съдебната си система, като бъдат предвидени включително подходящи промени на съдебната карта с цел повишаване на качеството и ефикасността като цяло, прилагане на електронното правосъдие, ясни стандарти за дисциплинарните производства и постоянство в реформата на прокуратурата.
* Да приеме реформа на съдебната карта на районните съдилища и да представи пътна карта за рационализирането в по-общ план на съдилищата на всички равнища с цел повишаване на качеството и ефикасността като цяло, в това число пренасочване на ресурси, където е целесъобразно, въз основа на цялостен анализ на натовареността на съдилищата.
* Да установи ясен график за прилагането на електронното правосъдие и да предвиди необходимия капацитет за наблюдение и направляване на прилагането му.
* Да въведе практика на мотивиране на дисциплинарните решения в съответствие с ясни и обективни стандарти и принципи. Да извърши независима оценка на дисциплинарната практика на сегашния ВСС в периода от 2012 г. досега.
* Да започне независим анализ на прокуратурата, както е заложено в правителствената стратегия за съдебна реформа, като се държи сметка за вече осъществените мерки за реформа.
4. Корупция
Инициативите в тази област следва да се съсредоточат върху прилагането на новата национална стратегия за борба с корупцията, приета през пролетта на 2015 г. Основен приоритет следва да бъде бързото повторно разглеждане от Народното събрание на предложенията на правителството за нов закон за борба с корупцията, като се отчитат всички конкретни опасения, но и като се гарантира, че основните елементи са в съответствие с целите, заложени в стратегията за борба с корупцията.
* Да приеме нов закон за борба с корупцията в съответствие със стратегията за борба с корупцията, предвиждащ включително създаването на единен орган със солиден независим мандат за борба с корупцията по високите етажи на властта. Да гарантира бързото създаване на новата институция и да ? предоставя необходимите ресурси.
* Да приеме изменения на Закона за администрацията с цел укрепване на правомощията и независимостта на вътрешните инспекторати и да създаде единен набор от минимални стандарти за публичния сектор във връзка с оценката на риска и задълженията за докладване.
* Да предостави на Агенцията по обществени поръчки правомощия и организационен капацитет за извършване на задълбочени и основани на оценка на риска проверки на процедурите за възлагане на обществени поръчки.
* Да продължи с действията за справяне с корупцията по ниските етажи на властта в Министерството на вътрешните работи. Да стартира подобни действия в други рискови сектори в публичната администрация.
* Да наблюдава напредъка по наказателните дела, свързани с твърдения за корупция по високите етажи на властта, включително на етап досъдебно и съдебно производство, и да прилага мерки за справяне с установените проблеми.
5. Организирана престъпност
България все още трябва да постигне солидни резултати във връзка с налагането на окончателни присъди по делата за тежка организирана престъпност. Ще бъде важно да се гарантира, че са въведени правни и институционални условия, които позволяват на правоприлагащите органи и на съдебната система да работят ефективно.
* Да наблюдава напредъка по наказателните дела за тежка организирана престъпност, включително на етап досъдебно и съдебно производство, както и изпълнението на постановените присъди, и да прилага мерки за справяне с установените проблеми.
Бързо да отстранява установените проблеми от правно естество, отнасящи се до компетентността и функционирането на Главна дирекция за борба с организираната престъпност към Министерството на вътрешните работи, и да осигури необходимата организационна стабилност на дирекцията, за да може тя да върши работата си.
* Да измени Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество, за да се позволи Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество да работи ефективно.
-------
[1] Предишните доклади могат да бъдат намерени на адрес:
http://ec.europa.eu/
cvm/progress_reports
_bg.htm.
[2] Последните заключения на Съвета са приети на 17 март 2015 г.
[3]
7281/15, стр. 3. http://ec.europa.eu/ cvm/key_documents_bg.htm
[4] През програмния период 2007-2013 г. по линия на оперативната програма за развитие на административния капацитет бяха заделени 51 млн. евро за покани за представяне на кандидатури от съдебната система, като поради слабото използване на тази възможност от страна на съдилищата и прокуратурите бяха сключени договори само за 25 млн. евро. В рамките на новия програмен период
2014-2020 г. беше включена приоритетна ос за съдебната власт, по която са заделени 30,1 млн. евро.
[5] Изявление в рамките на Европейския съвет на 17 декември 2015 г.
[6] Ниското ниво на общественото доверие в съдебната власт се потвърждава от анкети и проучвания на
общественото мнение. Мнозинството от българите (96% през 2014 г.) считат слабостите в съдебната
система за сериозен проблем (Експресно проучване на Евробарометър щ 406, януари 2015 г., стр. 9);
виж също Индекса за върховенството на закона на World Justice Project, 2015 г. (стр. 70):
http://worldjusticeproject.org/sites/default
/files/roli_2015_0.pdf и Доклада за глобалната
конкурентоспособност от Световния икономически форум, стр. 124-125
http://www.weforum.org/reports/globa
l-competitiveness-report-2015-2016.
[7] Направеното в последната минута преразпределение, при което един член от парламентарната квота беше прехвърлен от прокурорската към съдийската колегия, доведе до оставката на министъра на правосъдието и до протести от страна на основното професионално сдружение на съдиите. То беше счетено за стъпка, която засилва политическото влияние в съдебната колегия на ВСС, като същевременно намалява отчетността на прокуратурата.
[8] Освен това отпадна изискването за тайно гласуване по кадровите въпроси във ВСС и беше въведено правило членовете от парламентарната квота да се избират с мнозинство от две трети.
[9] Вследствие на това бяха блокирани и други важни промени (вж. по-долу).
[10] Когато етичната комисия на ВСС разглеждаше възможността за дисциплинарно производство срещу председателя на ВКС Панов по повод на негово изявление, критикуващо липсата на подкрепа за
съдебната реформа, повече от 200 съдии положиха подписите си под писмо в негова защита.
[11] Участието на новия председател на Върховния касационен съд улесни този процес.
[12] Последната процедура през декември 2015 г. ще бъде запомнена с изявлението на Съюза на съдиите в България, който разкритикува публичните изказвания по адрес на кандидата, направени на политическо равнище. Това привлече вниманието и към няколко други скорошни решения на ВСС, които Съюзът на съдиите счита за проблемни.
[13] COM (2015) 36 final, стр. 4-5.
[14] Двете основни замесени лица вече не са съдии в този съд.
[15] Тези събития отново породиха безпокойство относно липсата на ясни стандарти за дисциплинарните решения на ВСС.
[16] Бившата председателка на Софийски градски съд и още една съдийка, които понастоящем са обект на наказателно разследване.
[17] Съюзът на съдиите, министърът на правосъдието и председателят на Върховния касационен съд, наред с други, призоваха да се започне независимо разследване.
[18] На 14 януари ВСС приключи проверката си, но при будещи недоумение обстоятелства. Процесът беше разкритикуван в отворено писмо на Съюза на съдиите поради липсата на прозрачност.
[19] Специфичен проблем в това отношение са агресивните и провокационни кампании на някои медии, често насочени срещу отделни лица в съдебната власт. Пристрастните отзиви в медиите в хода на дисциплинарни или наказателни разследвания представляват допълнително предизвикателство за органите на съдебната власт.
[20] За десетте поста са номинирани 20 кандидати, някои от които са излъчени от съдебната система или от професионални сдружения. Окончателният им избор от Народното събрание все още предстои.
[21] Новосъздаденият Съвет по прилагане на стратегията за реформа в съдебната система следва да бъде подходящ форум за осъществяване на напредък по тази и други инициативи, а така също и за
наблюдение на напредъка по множеството различни аспекти на стратегията за реформа в съдебната система.
[22] COM (2015) 36, стp. 10.
[23] Проектът за реформа на Наказателния кодекс, изготвен от предишно правителство през 2014 г., беше неуспешен, тъй като не отговаряше на очакванията, а Народното събрание беше разпуснато скоро
след неговото внасяне.
[24] Стратегията на правителството за съдебната реформа предвижда по-обширна реформа на наказателната политика и работата по този въпрос продължава под ръководството на Министерството
на правосъдието.
[25] Вж. по-долу, стр. 12 относно укриването от правосъдие, както и раздели 3.2 и 6.2. от Техническия доклад.
[26] Показателно е например, че при някои трансгранични наказателни дела напредъкът в България изглежда много по-бавен, отколкото в други държави членки.
[27] Systemic problem of ineffectiveness of investigations in Bulgaria (Системният проблем относно липсата на ефективност при разследванията в България) ECHR 070 (2015).
[28] Високата натовареност излага съдиите на риск от дисциплинарни мерки, ако не съумеят да се справят с поставените срокове. Това поражда загриженост за независимостта в среда, в която критериите за налагането на дисциплинарни мерки понякога се считат за неясни.
[29] Неотдавнашните разногласия относно размера на бюджета на съдебната власт изведоха този въпрос на преден план, като Министерството на финансите прие да увеличи бюджета за 2016 г. само срещу обещанието, че ще бъдат предприети мерки за подобряване на изпълнението на бюджета през следващите години.
[30] Много производства се отнасят до закъснения при извършването на задължителни процесуални действия. Често изтъкван аргумент за защита в такива случаи е наличието на сериозна натовареност.
[31] Това са дисциплинарни нарушения съгласно член 307 от Закона за съдебната власт.
[32] В някои случаи е било видно нежелание от страна на прокуратурата да продължи разследванията, в това число по случаи, свързани със средства на ЕС (Технически доклад, стр. 24-25).
[33] Технически доклад, стр. 18.
[34] Недостатъците в прилагането на предходната стратегия на България за борба с корупцията са посочени в оценка, извършена от българските органи и завършена в началото на 2015 г. Вж.
COM(2015) 36, стp. 7.
[35] Липсата на последващи политически действия и на мониторинг върху изпълнението беше определяна в миналото като един от проблемите, засягащи политиката за борба с корупцията.
[36] По замисъл, новата институция ще работи в тясно сътрудничество с Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество и с прокуратурата, но ще има и независими административни правомощия за провеждане на разследвания. Освен това тя би могла да гарантира по-систематичен отговор на твърденията за корупция, като в една-единствена институция се обединят функциите на три съществуващи понастоящем институции - Комисията за конфликт на интереси, центърът за борба с корупцията (БОРКОР) и звената от националната служба за одит, които отговарят за проверката на декларациите на частна собственост.
[37] Тези усилия постигат напредък в Министерството на вътрешните работи, където се осъществяват в контекста на една по-обща реформа на министерството.
[38] Има информация, че е подготвен проект на изменения на Закона за публичната администрация, който се отнася до инспекторатите, но той още не е внесен в Народното събрание.
[39] Това звено се предшества от две по-ранни звена, създадени съответно през 2013 г. и 2014 г. с цел да разследват престъпленията, извършени от магистрати, и корупцията на местно равнище.
[40] В това число случаи, отнасящи се до лица, заемащи високи публични длъжности, като магистрати и кметове.
[41] Има тенденция знакови дела, по които първоначалните обвинения са за сериозни закононарушения, впоследствие да бъдат забавяни в съдилищата, или решенията по тях да се отменят от по-горна
инстанция, или обвинението да бъде оттегляно от прокуратурата на основание липса на достатъчно доказателства или процесуални недостатъци.
[42] В ход е работа за набелязване на възможни решения за тези проблеми, което може да включва законодателни промени. Този въпрос е разгледан в раздел 2.1 по-горе.
[43] Неотдавнашното убийство на бизнесмен предизвика остра реакция в отворено писмо от Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България: http://krib.bg/bg/news/
Otvorenopismo-na-KRIB-do-
Ministara-na-vatreshnite-raboti/
/МИМ/
MI1400OT.028
ЕК - доклад за България /втора част/
Доклад на ЕК за
за напредъка на България по механизма за сътрудничество и
и проверка
/втора част/
Тези мерки ще изискват редовни последващи действия - на първо място, където са необходими промени в законодателството [38]. На последно място, България трябва да постигне резултати, показващи успех при разследването и наказателното преследване на случаи на корупция по високите етажи на властта, водещи до окончателни съдебни присъди. Прокуратурата следва прагматичен подход за укрепване на капацитета чрез организационни промени и по-тясно сътрудничество с други компетентни служби. Най-скорошната стъпка по тази стратегия бе създаването през април на по-солидно междуведомствено звено към Софийска градска прокуратура за разследване и наказателно преследване на корупцията по високите етажи на властта [39]. Налице са признаци, че това по-тясно сътрудничество между службите в рамките на специализирана структура започва да дава положителни резултати. Редица случаи са внесени в съда [40]. Други са в процес на разследване. Същевременно обаче оценката на усилията на България да се справи с корупцията по високите етажи на властта ще зависи от постановяването и изпълнението на окончателни съдебни решения. Засега броят на окончателните присъди по дела за корупция по високите етажи на властта остава ограничен [41].
2.3 Организирана престъпност
Шестият показател по МСП се отнася до борбата срещу организираната престъпност.
През 2012 г. България създаде специализирани съд и прокуратура за борба с организираната престъпност, което вече започва да постига известни резултати, що се отнася до заведени в съда дела и брой на осъдителните присъди. При все това делата, свързани с тежката организирана престъпност, продължават да бъдат възпрепятствани от сложни разпоредби и формалистични наказателни процедури [42]. Продължават да са налице признаци за осуетяване на дела чрез драстично сплашване на свидетели. България все така трябва да постигне солидни резултати, показващи, че по делата за
тежка организирана престъпност се постановяват окончателни съдебни решения, които се изпълняват. Неотдавна сериозността на предизвикателството отново беше подчертана от поредица убийства, имащи очевидни връзки с организираната престъпност. Голям брой поръчкови убийства през последните години остават нерешени [43].
През 2015 г. България измени процесуалния си кодекс в търсене на отговор на проблеми, установени в предишните доклади по МСП и свързани с укриването на престъпниците от правосъдие и затрупването на специализираната прокуратура с маловажни случаи, които не са свързани с организираната престъпност. Твърде рано е да се оценяват резултатите от тези изменения. По въпроса за укриването на престъпниците са установени нови проблеми, които този път са до голяма степен от организационен характер, и в момента се работи за тяхното отстраняване.
През 2012 г. България измени също и своя закон за отнемане на имущество, придобито от престъпна дейност. Делата по стария закон се приключват и се заменят от нови дела, като прилагането на новия закон доведе до установяването на редица проблеми, за чието отстраняване са необходими законодателни промени. Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество е изготвила подробни предложения за преодоляване на проблемите, които си заслужава да бъдат разгледани от Народното събрание при първа възможност.
В началото на 2015 г. специализираната следствена служба, занимаваща се с организираната престъпност, отново бе прехвърлена към Министерството на вътрешните работи, след като от 2013 г. нататък беше в рамките на Държавна агенция "Национална сигурност" (ДАНС). Този път прехвърлянето бе организирано по-добре отколкото през 2013 г., но въпреки това все пак доведе до известен брой сътресения.
Занапред ще е от значение Главна дирекция за борба с организираната престъпност да разполага с необходимите ? стабилност и ресурси, за да извършва своята дейност. В закона, с който се извършва прехвърлянето, бяха установени редица проблеми от правно естество, по-специално по отношение на легалното формулиране на правомощията на Главна дирекция за борба с организираната престъпност, което изглежда излишно ограничава нейните действия.
3. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ
През 2015 г. България предприе някои важни стъпки, за да върне реформата на дневен ред след период, през който политическата нестабилност явно препятстваше напредъка. Двете стратегии за съдебната реформа и за борбата с корупцията представляват подробен план за действие. Ясно е обаче, че превръщането на тези стратегии в конкретен и осезаем напредък ще бъде основно предизвикателство през 2016 г. Бяха предприети редица инициативи, като при някои от тях се наблюдава известен конкретен напредък. През декември България измени конституцията си. Макар сред измененията да има някои значителни промени в сравнение с първоначално предложения текст, приемането им все пак представлява важна стъпка към реформа на Висшия съдебен съвет. Сега трябва да бъдат предприети последващи действия, за да може пълният набор от промени, предвидени в Стратегията за реформа на съдебната система, да се превърнат в законодателство. Други инициативи се натъкнаха на пречки, по-специално стратегията за борба с корупцията, като Народното събрание отхвърли законопроекта, целящ да въведе нов единен антикорупционен орган. Правителството обяви намерението си да внесе повторно предложението в изменен вариант, но отхвърлянето подчерта липсата на политически консенсус по процеса на реформи. Бавният напредък по делата за корупция по високите етажи на властта или по делата за организирана престъпност и несигурната реакция и последващи действия спрямо конкретни будещи недоумение събития като тези, свързани със Софийски градски съд през 2014 г., продължават да подкопават общественото доверие в способността на българските органи да гарантират правосъдие. Системният проблем, установен от Европейския съд по правата на човека по отношение на задължението на България да провежда ефективно разследване на правонарушенията, е отразяван в редица доклади по МСП, като продължава да е налице липса на решителен отговор от страна на българските власти по отношение на тези недостатъци. Много от препоръките в доклада по МСП от 2015 г. остават валидни.
По отношение на независимостта на съдебната власт, обнадеждаващо е, че българските съдии се изказват публично в подкрепа на реформата на съдебната система. Това е здравословен знак за навлизането на нова култура на по-голяма увереност сред българските магистрати. Налице са някои конкретни елементи на напредък и в областта на управлението на съдебната власт. Същевременно обаче усилията на българските институции в ключови области от съдебното управление продължават да са нерешителни.
Комисията очаква с нетърпение да продължи да работи в тясно сътрудничество с България за постигане на целите по МСП и приканва България да предприеме действия
в следните области:
1. Независимост, отчетност и етика на съдебната власт
България е създала условия за реформа на Висшия съдебен съвет (ВСС) и за укрепване на съдебния Инспекторат. Сега тези ангажименти трябва да бъдат приложени. Ще бъде важно също така да се доразвият предприетите мерки за подобряване на надеждността на случайното разпределение на делата и на назначенията.
* Да осъществи реформата на ВСС чрез необходимите изменения в Закона за съдебната власт.
* Бързо да предостави на Инспектората към ВСС (ИВСС) правомощия и материални ресурси за изпълнението на новата му функция по гарантиране на етиката и борба с корупцията в съдебната система.
Да изгради капацитет в рамките на ВСС и Инспектората към ВСС за наблюдение на прилагането и сигурността на новата система за случайно разпределяне на делата в съдилищата. Тези институции трябва да бъдат прозрачни относно резултатите от инспекциите и последващите действия за справяне с установените проблеми.
* Да постигне резултати, показващи прозрачно и последователно вземане на решения от ВСС във връзка с назначенията, като се прилагат ясни стандарти за професионални качества и етика и при своевременно вземане на тези решения.
* Да осигури условия за безпристрастно разследване на различните твърдения за корупция по високите етажи на властта в Софийски градски съд, по-специално по отношение на възможни проблеми от системен характер, в това число евентуални сходни практики в други съдилища.
2. Реформа на съдебната система
През 2015 г. Министерство на правосъдието изготви обхватен пакет от изменения на Закона за съдебната власт, който беше широко обсъждан от магистратите и с който се цели изпълнение на правителствената стратегия за съдебна реформа. Традиционната препоръка за модернизиране на българските наказателни кодекси също остава валидна.
* Да приеме измененията на Закона за съдебната власт в съответствие с правителствената стратегия за съдебна реформа, в това число реформи за предоставяне на по-голяма възможност за изразяване на мнение от отделните съдии и прокурори, и да гарантира тяхното прилагане в тясно сътрудничество със съдебните органи.
* Да изготви набор от целенасочени законодателни изменения за справяне с ключовите проблеми в наказателните производства, по-специално проблемите,
засягащи сложните дела за корупция или организирана престъпност.
* Да приеме цялостна реформа на наказателната политика в съответствие с идеите, заложени в стратегията за реформа на съдебната система.
3. Стандарти в съдебната система
През 2016 г. България следва да напредне в реформите на ключови елементи от съдебната си система, като бъдат предвидени включително подходящи промени на съдебната карта с цел повишаване на качеството и ефикасността като цяло, прилагане на електронното правосъдие, ясни стандарти за дисциплинарните производства и постоянство в реформата на прокуратурата.
* Да приеме реформа на съдебната карта на районните съдилища и да представи пътна карта за рационализирането в по-общ план на съдилищата на всички равнища с цел повишаване на качеството и ефикасността като цяло, в това число пренасочване на ресурси, където е целесъобразно, въз основа на цялостен анализ на натовареността на съдилищата.
* Да установи ясен график за прилагането на електронното правосъдие и да предвиди необходимия капацитет за наблюдение и направляване на прилагането му.
* Да въведе практика на мотивиране на дисциплинарните решения в съответствие с ясни и обективни стандарти и принципи. Да извърши независима оценка на дисциплинарната практика на сегашния ВСС в периода от 2012 г. досега.
* Да започне независим анализ на прокуратурата, както е заложено в правителствената стратегия за съдебна реформа, като се държи сметка за вече осъществените мерки за реформа.
4. Корупция
Инициативите в тази област следва да се съсредоточат върху прилагането на новата национална стратегия за борба с корупцията, приета през пролетта на 2015 г. Основен приоритет следва да бъде бързото повторно разглеждане от Народното събрание на предложенията на правителството за нов закон за борба с корупцията, като се отчитат всички конкретни опасения, но и като се гарантира, че основните елементи са в съответствие с целите, заложени в стратегията за борба с корупцията.
* Да приеме нов закон за борба с корупцията в съответствие със стратегията за борба с корупцията, предвиждащ включително създаването на единен орган със солиден независим мандат за борба с корупцията по високите етажи на властта. Да гарантира бързото създаване на новата институция и да ? предоставя необходимите ресурси.
* Да приеме изменения на Закона за администрацията с цел укрепване на правомощията и независимостта на вътрешните инспекторати и да създаде единен набор от минимални стандарти за публичния сектор във връзка с оценката на риска и задълженията за докладване.
* Да предостави на Агенцията по обществени поръчки правомощия и организационен капацитет за извършване на задълбочени и основани на оценка на риска проверки на процедурите за възлагане на обществени поръчки.
* Да продължи с действията за справяне с корупцията по ниските етажи на властта в Министерството на вътрешните работи. Да стартира подобни действия в други рискови сектори в публичната администрация.
* Да наблюдава напредъка по наказателните дела, свързани с твърдения за корупция по високите етажи на властта, включително на етап досъдебно и съдебно производство, и да прилага мерки за справяне с установените проблеми.
5. Организирана престъпност
България все още трябва да постигне солидни резултати във връзка с налагането на окончателни присъди по делата за тежка организирана престъпност. Ще бъде важно да се гарантира, че са въведени правни и институционални условия, които позволяват на правоприлагащите органи и на съдебната система да работят ефективно.
* Да наблюдава напредъка по наказателните дела за тежка организирана престъпност, включително на етап досъдебно и съдебно производство, както и изпълнението на постановените присъди, и да прилага мерки за справяне с установените проблеми.
Бързо да отстранява установените проблеми от правно естество, отнасящи се до компетентността и функционирането на Главна дирекция за борба с организираната престъпност към Министерството на вътрешните работи, и да осигури необходимата организационна стабилност на дирекцията, за да може тя да върши работата си.
* Да измени Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество, за да се позволи Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество да работи ефективно.
-------
[1] Предишните доклади могат да бъдат намерени на адрес:
http://ec.europa.eu/
cvm/progress_reports
_bg.htm.
[2] Последните заключения на Съвета са приети на 17 март 2015 г.
[3]
7281/15, стр. 3. http://ec.europa.eu/ cvm/key_documents_bg.htm
[4] През програмния период 2007-2013 г. по линия на оперативната програма за развитие на административния капацитет бяха заделени 51 млн. евро за покани за представяне на кандидатури от съдебната система, като поради слабото използване на тази възможност от страна на съдилищата и прокуратурите бяха сключени договори само за 25 млн. евро. В рамките на новия програмен период
2014-2020 г. беше включена приоритетна ос за съдебната власт, по която са заделени 30,1 млн. евро.
[5] Изявление в рамките на Европейския съвет на 17 декември 2015 г.
[6] Ниското ниво на общественото доверие в съдебната власт се потвърждава от анкети и проучвания на
общественото мнение. Мнозинството от българите (96% през 2014 г.) считат слабостите в съдебната
система за сериозен проблем (Експресно проучване на Евробарометър щ 406, януари 2015 г., стр. 9);
виж също Индекса за върховенството на закона на World Justice Project, 2015 г. (стр. 70):
http://worldjusticeproject.org/sites/default
/files/roli_2015_0.pdf и Доклада за глобалната
конкурентоспособност от Световния икономически форум, стр. 124-125
http://www.weforum.org/reports/globa
l-competitiveness-report-2015-2016.
[7] Направеното в последната минута преразпределение, при което един член от парламентарната квота беше прехвърлен от прокурорската към съдийската колегия, доведе до оставката на министъра на правосъдието и до протести от страна на основното професионално сдружение на съдиите. То беше счетено за стъпка, която засилва политическото влияние в съдебната колегия на ВСС, като същевременно намалява отчетността на прокуратурата.
[8] Освен това отпадна изискването за тайно гласуване по кадровите въпроси във ВСС и беше въведено правило членовете от парламентарната квота да се избират с мнозинство от две трети.
[9] Вследствие на това бяха блокирани и други важни промени (вж. по-долу).
[10] Когато етичната комисия на ВСС разглеждаше възможността за дисциплинарно производство срещу председателя на ВКС Панов по повод на негово изявление, критикуващо липсата на подкрепа за
съдебната реформа, повече от 200 съдии положиха подписите си под писмо в негова защита.
[11] Участието на новия председател на Върховния касационен съд улесни този процес.
[12] Последната процедура през декември 2015 г. ще бъде запомнена с изявлението на Съюза на съдиите в България, който разкритикува публичните изказвания по адрес на кандидата, направени на политическо равнище. Това привлече вниманието и към няколко други скорошни решения на ВСС, които Съюзът на съдиите счита за проблемни.
[13] COM (2015) 36 final, стр. 4-5.
[14] Двете основни замесени лица вече не са съдии в този съд.
[15] Тези събития отново породиха безпокойство относно липсата на ясни стандарти за дисциплинарните решения на ВСС.
[16] Бившата председателка на Софийски градски съд и още една съдийка, които понастоящем са обект на наказателно разследване.
[17] Съюзът на съдиите, министърът на правосъдието и председателят на Върховния касационен съд, наред с други, призоваха да се започне независимо разследване.
[18] На 14 януари ВСС приключи проверката си, но при будещи недоумение обстоятелства. Процесът беше разкритикуван в отворено писмо на Съюза на съдиите поради липсата на прозрачност.
[19] Специфичен проблем в това отношение са агресивните и провокационни кампании на някои медии, често насочени срещу отделни лица в съдебната власт. Пристрастните отзиви в медиите в хода на дисциплинарни или наказателни разследвания представляват допълнително предизвикателство за органите на съдебната власт.
[20] За десетте поста са номинирани 20 кандидати, някои от които са излъчени от съдебната система или от професионални сдружения. Окончателният им избор от Народното събрание все още предстои.
[21] Новосъздаденият Съвет по прилагане на стратегията за реформа в съдебната система следва да бъде подходящ форум за осъществяване на напредък по тази и други инициативи, а така също и за
наблюдение на напредъка по множеството различни аспекти на стратегията за реформа в съдебната система.
[22] COM (2015) 36, стp. 10.
[23] Проектът за реформа на Наказателния кодекс, изготвен от предишно правителство през 2014 г., беше неуспешен, тъй като не отговаряше на очакванията, а Народното събрание беше разпуснато скоро
след неговото внасяне.
[24] Стратегията на правителството за съдебната реформа предвижда по-обширна реформа на наказателната политика и работата по този въпрос продължава под ръководството на Министерството
на правосъдието.
[25] Вж. по-долу, стр. 12 относно укриването от правосъдие, както и раздели 3.2 и 6.2. от Техническия доклад.
[26] Показателно е например, че при някои трансгранични наказателни дела напредъкът в България изглежда много по-бавен, отколкото в други държави членки.
[27] Systemic problem of ineffectiveness of investigations in Bulgaria (Системният проблем относно липсата на ефективност при разследванията в България) ECHR 070 (2015).
[28] Високата натовареност излага съдиите на риск от дисциплинарни мерки, ако не съумеят да се справят с поставените срокове. Това поражда загриженост за независимостта в среда, в която критериите за налагането на дисциплинарни мерки понякога се считат за неясни.
[29] Неотдавнашните разногласия относно размера на бюджета на съдебната власт изведоха този въпрос на преден план, като Министерството на финансите прие да увеличи бюджета за 2016 г. само срещу обещанието, че ще бъдат предприети мерки за подобряване на изпълнението на бюджета през следващите години.
[30] Много производства се отнасят до закъснения при извършването на задължителни процесуални действия. Често изтъкван аргумент за защита в такива случаи е наличието на сериозна натовареност.
[31] Това са дисциплинарни нарушения съгласно член 307 от Закона за съдебната власт.
[32] В някои случаи е било видно нежелание от страна на прокуратурата да продължи разследванията, в това число по случаи, свързани със средства на ЕС (Технически доклад, стр. 24-25).
[33] Технически доклад, стр. 18.
[34] Недостатъците в прилагането на предходната стратегия на България за борба с корупцията са посочени в оценка, извършена от българските органи и завършена в началото на 2015 г. Вж.
COM(2015) 36, стp. 7.
[35] Липсата на последващи политически действия и на мониторинг върху изпълнението беше определяна в миналото като един от проблемите, засягащи политиката за борба с корупцията.
[36] По замисъл, новата институция ще работи в тясно сътрудничество с Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество и с прокуратурата, но ще има и независими административни правомощия за провеждане на разследвания. Освен това тя би могла да гарантира по-систематичен отговор на твърденията за корупция, като в една-единствена институция се обединят функциите на три съществуващи понастоящем институции - Комисията за конфликт на интереси, центърът за борба с корупцията (БОРКОР) и звената от националната служба за одит, които отговарят за проверката на декларациите на частна собственост.
[37] Тези усилия постигат напредък в Министерството на вътрешните работи, където се осъществяват в контекста на една по-обща реформа на министерството.
[38] Има информация, че е подготвен проект на изменения на Закона за публичната администрация, който се отнася до инспекторатите, но той още не е внесен в Народното събрание.
[39] Това звено се предшества от две по-ранни звена, създадени съответно през 2013 г. и 2014 г. с цел да разследват престъпленията, извършени от магистрати, и корупцията на местно равнище.
[40] В това число случаи, отнасящи се до лица, заемащи високи публични длъжности, като магистрати и кметове.
[41] Има тенденция знакови дела, по които първоначалните обвинения са за сериозни закононарушения, впоследствие да бъдат забавяни в съдилищата, или решенията по тях да се отменят от по-горна
инстанция, или обвинението да бъде оттегляно от прокуратурата на основание липса на достатъчно доказателства или процесуални недостатъци.
[42] В ход е работа за набелязване на възможни решения за тези проблеми, което може да включва законодателни промени. Този въпрос е разгледан в раздел 2.1 по-горе.
[43] Неотдавнашното убийство на бизнесмен предизвика остра реакция в отворено писмо от Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България: http://krib.bg/bg/news/
Otvorenopismo-na-KRIB-do-
Ministara-na-vatreshnite-raboti/
/МИМ/
EUR 1.9558
USD 1.7284
CHF 1.8677