OT 11:07:30 12-01-2015
IS1107OT.005
осигуряване - сигнал

ДO
Г-Н КОНСТАНТИН ПЕНЧЕВ,
ОМБУДСМАН

ДO
Г-Н КОНСТАНТИН ПЕНЧЕВ,
ОМБУДСМАН
НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

С И Г Н А Л

По чл. 150, ал. 3 от Конституцията на Република България

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПЕНЧЕВ,
С настоящото се обръщаме към Вас в качеството Ви на орган,
призван по Конституция да се застъпва за правата и свободите на
гражданите.
Повод за настоящия ни сигнал са обнародваните в ДВ, бр.
107/24.12.2014 г. изменения и допълнения в Кодекса за социално
осигуряване (КСО), въз основа на които към Националния
осигурителен институт (НОИ) ще се пренасочат осигурителните
вноски, които осигурените лица и работодателите, преди
приемането на тези промени, задължително превеждаха на
универсалните пенсионни фондове (УПФ).
Основният мотив за промените в КСО, касаещи осигуряването в
УПФ, е правото на избор на осигурените лица. И към настоящия
момент нормативната уредба по допълнително пенсионно осигуряване
- задължително и доброволно, регламентира свободата на избор на
пенсионен фонд и възможността за неговата промяна, като основни
права на осигурените лица. Упражняването на тези права е
основен способ за защита на техните интереси, като в зависимост
от развитието на осигурителния пазар, резултатите на различните
фондове и обслужването, което получават, те преценяват дали да
продължат да се осигуряват в съответния фонд или да променят
своя избор, когато не са доволни от предоставяната услуга.
Този мотив, сам по себе си, звучи много добре, но за да бъде
осъществено това право е необходимо този, който ще го упражни,
да разполага с необходимата сравнима информация и показатели, за
да направи не просто формален или под нечие давление "избор", а
действително информиран избор. Чрез внесените промени това на
практика е неосъществимо, тъй като на осигурените лица се
предлага избор между две несравними по естеството си системи на
пенсионно осигуряване - разходопокривна и капиталова. Принципите
и правилата, въз основа на които се осъществяват тези две
системи са коренно различни, за да може човек, който не е
специалист, каквито са повечето осигурени лица, да направи
съответния анализ и правилния избор, още повече в началото на
своята трудова кариера, какъвто е текстът на новия чл. 4б от КСО
за лицата, които ще започнат за първи път работа след
01.01.2015 г. Тези лица могат само еднократно в едногодишен срок
след като за започнали работа, да изберат, дали да се
осигуряват в УПФ или не. В случай, че не упражнят "правото си на
избор" в този срок, те се осигуряват само във фонд "Пенсии" и
не могат повече да променят решението си - чл. 4б, ал. 1 и 2.
Лицата, родени след 31.12.1959 г. и вече осигурени в УПФ, могат
еднократно да изберат да се осигуряват само във фонд "Пенсии",
като в закона не се посочва срок, а единствено е предвидена
делегация с наредба на Министерски съвет да се определят реда и
начина на избор (чл. 4б, ал. 3 и 5). Подобна категория
обществени отношения обаче не следва да се уреждат изцяло и
единствено с подзаконов акт - чл. 3, ал. 1 и чл. 7, ал. 2 от
Закона за нормативните актове. За тази категория лица, които
вече са осигурени в УПФ, но впоследствие изберат да се
осигуряват във фонд "Пенсии", натрупаните до момента средства по
индивидуалната им партида в УПФ се превеждат в държавното
обществено осигуряване (ДОО) в 6-месечен срок от датата на
избора, като отново с наредба на Министерски съвет в бъдеще ще
се определят реда и начина за превеждане на сумите (нови ал. 6 и
8 на чл. 127), като отново считаме, че материята не следва да
се урежда изцяло само с подзаконов акт .
Направените изменения и допълнения в КСО не са нито законово
обосновани, нито съответстват на принципите и философията на
проведената в България пенсионна реформа през последните 15
години. Целта на тази реформа беше създаване на съвременна
тристепенна система за пенсионна защита, комбинираща по подходящ
начин задължителното държавно с допълнителното задължително и
доброволно пенсионно осигуряване и изграждане на такава
структура на системата на пенсионното осигуряване, при която се
съчетава държавното с частното администриране и въвеждането на
два основни специфични вида финансиране на пенсионното
осигуряване - текущо и фондово безспорно, което да доведе до
значително подобряване на състоянието на пенсионното осигуряване
в страната. Идеята на обособяването на трите пенсионни стълба в
България е да се създадат две допълващи части към пенсията от
ДОО - едната задължителна, а другата доброволна, които да
функционират на капиталово покривен принцип, с предварително
определени осигурителни вноски, за разлика от осигуряването в
първия стълб, което се извършва на разходопокривен принцип.
Характерно за разходопокривния принцип преразпределение на
постъпилите средства спрямо нуждите на наличните пенсионери,
лимитирането на максималния размер на пенсията, отпускане на
пенсии на лица с недостатъчен осигурителен принос и неизбежното
дотиране от държавния бюджет са недостатъци на осъществяваното
ДОО, които вторият и третият стълб са призвани да преодолеят, за
да доведат до формиране на част от пенсията на гражданите, въз
основа само на техния индивидуален принос, доброто управление от
пенсионноосигурителните дружества и натрупвания по
индивидуалните партиди на лицата .
Идеята и целта на извършената реформа е отделните елементи на
пенсионната система да се надграждат и допълват взаимно, а не да
се възприемат като алтернативни и между тях да се прави избор,
а още по-малко да се конкурират помежду си. За съжаление, за
първи път във вече близо 15-годишната история на новия пенсионен
модел се прави опит за директно противопоставяне между първия и
втория стълб на пенсионната система. Наред с това, приетите
промени ще доведат до разделение и противопоставяне между
различните групи осигурени лица - с висок и с нисък осигурителен
доход, на плащащи и неплащащи осигурителни вноски. Очевидно е
кои от тези групи ще предпочетат да се осигуряват и в УПФ, и кои
ще изберат да се осигуряват само във фонд "Пенсии" на ДОО.
Поради тази причина подобна мярка не само не би довела до
по-високи приходи в ДОО, но може да влоши още повече финансовото
му състояние. И това е така, тъй като за пореден път се
демонстрира пълната липса на воля в изпълнителната и
законодателната власт да бъде извършен анализ на истинските
причини за ниските приходи в осигурителната система и в частност
на малките по размер натрупвания на средства по индивидуалните
партиди на някои осигурени лица в УПФ, а именно: работата без
трудови договори, липсата на редовни осигуровки върху реалния
размер на възнагражденията, големите прекъсвания през периодите
на осигуряване и др. подобни. Върху всички посочени фактори
държавата има необходимите механизми, за да въздейства, но не го
прави. Напротив, в случая, за пореден път, тя избира пътя на
порочната практика да отнема блага от едни свои съвестни
граждани, за да задоволи нуждите на други свои граждани, които,
макар и не винаги по своя вина, не изпълняват законовите си
задължения.
Подобен подход не само не решава съществуващите проблеми, но ще
доведе до тяхното задълбочаване, тъй като променяйки принципите
на действащия пенсионен модел, прокламирайки безпринципно
правото на свободен избор той отново поставя на дневен ред
въпросът за радикален избор на осигурените лица, дали да са
осигуряват само в капиталови схеми или само в ДОО.
Освен това, промените в КСО са приети, без да се направи
предварителна оценка на въздействието на закона, без да се
анализира съществуващият модел на пенсионно осигуряване, в
нарушение на всякакви правила и добри практики за приемане на
законодателство, от което зависи материалното благосъстояние на
милиони граждани на Република България. Не е е поискано и не е
отчетено и становището на Комисията за финансов надзор (КФН) за
дейността на пенсионните фондове. На 18.12.2014 г. КФН публикува
на своята страница в интернет прессъобщение, в което ясно се
посочва, че
множеството твърдения и изказвания в публичното пространство,
направени от различни представители на политически партии, на
синдикати, на работодателски организации и народни
представители, че средствата на осигурените лица в пенсионните
фондове са "изчезнали", "присвоени" или "загубени" и др. подобни
манипулативни внушения, са изключително вредни. КФН намира
подобен тип говорене (а според нас такова е и съответно
законодателство, базиращо се на подобни внушения), не само за
безотговорно и невярно, но е вредно и опасно за финансовата
стабилност у нас. Много е важно да се отбележи и мнението на
финансовия регулатор, че при осъществяване на дейността си по
отношение надзор над пенсионноосигурителните дружества и
пенсионните фондове КФН изпълнява стриктно законовите изисквания
и гарантира, че до момента средствата на пенсионните фондове се
инвестират единствено и само в позволените от КСО финансови
инструменти при строго спазване на ограниченията за всеки един
финансов инструмент, което предопределя стабилността на
пенсионните фондове в дългосрочен план .
За периода от 2010 г. досега КФН изготви 3 законопроекта за
промени в КСО, които с приемането си щяха да допринесат за
усъвършенстване на системата на пенсионно осигуряване у нас, да
решат множество проблеми, свързани с дейността на пенсионните
фондове и щяха да създадат по-големи възможности за
инвестиционен мениджмънт и осигуряване на по-висока доходност.
Не е ясно защо не са отчетени вижданията и предложенията на
основния регулатор на небанковия финансов сектор у нас и вместо
това, без всякакви проучвания и анализи, се върви към
разрушаване на това, което е изграждано в продължение на повече
от 15 години. Не виждаме алтернатива на съществуващата
тристълбова система за пенсионно осигуряване, която беше
създадена в края на 90-те години на миналия век след задълбочен
анализ на ситуацията в страната, проучване на световни образци и
продължителна дискусия, с участието на квалифицирани
консултанти, в това число от Световната банка, Международния
валутен фонд, както и правителствени организации за чуждестранна
помощ от държави, наши партньори в Европейския съюз и НАТО. При
приемането на промените в КСО изобщо не е помислено за
фундамента, върху който трябва да стъпи пенсионното осигуряване
у нас - увеличаване на постъпленията в НОИ и в пенсионните
фондове, но не чрез преразпределение на финансовите потоци или
увеличаване на осигурителната тежест, а чрез разкриване на
повече работни места и увеличаване на доходите на населението, а
това е стратегическа задача, която само пенсионните фондове
могат да решат чрез инвестициите си в публичните финанси и пряко
в икономиката на страната, включително и чрез участие в
дългосрочни инфраструктурни проекти, финансирани чрез публично
предлагане на акции и облигации от предприятия, създадени въз
основа на публично-частно партньорство, включително чрез
разширяване на инвестиционните им възможности. Реформата трябва
да се концентрира върху тези направления, а не върху
"изяждането" на натрупан ресурс.

Считаме, че са нарушени основни принципи на законодателството и
конституционни текстове, а именно:

1. Нарушение на чл. 4, ал. 1 от Конституцията на Република
България.
"Чл. 4.(1) Република България е правова държава. Тя се управлява
според Конституцията и законите на страната."
Нарушават се принципите на правовата държава, тъй като е налице
противоречие между новия чл. 4б от КСО, наименуван "Избор на
осигуряване", и основния принцип на задължителност на ДОО и на
осигуряването в УПФ. Този принцип е заложен, от една страна, в
чл. 3, т. 1 от КСО и в редица други текстове на Част Първа
("Държавно обществено осигуряване"). От друга страна, този
принцип е развит последователно и в целия Дял Втори на Част
Втора ("Допълнително задължително пенсионно осигуряване") и в
множество други разпоредби на този дял (чл. 124, ал. 1, чл. 125,
ал. 1, т. 1 и ал. 2, чл. 127 - 129, чл. 133, чл. 143 - 144 и
много други).
Съгласно чл. 4б задължително остава осигуряването само във фонд
"Пенсии" на ДОО, а осигуряването в УПФ вече е въпрос на избор на
осигуреното лице, който може да се осъществи еднократно и само
в рамките на една година от първоначалното възникване на
основанието за осигуряване. След изтичане на този срок лицата,
неизбрали да се осигуряват в УПФ, започват ex lege да се
осигуряват само във фонд "Пенсии". С оглед систематичното място
на новосъздадения чл. 4б обаче, в Част Първа ("Държавно
обществено осигуряване") на КСО, след чл. 4 ("Осигурени лица") и
чл. 4а ("Осигуряване на морски лица"), които определят
различните категории задължително осигурени лица, става ясно, че
чл. 4б определя един чисто нов кръг осигурени лица, а именно
лицата, родени след 1959 г., за които първоначалното основание
за осигуряване възниква след 31.12.2014 г. Тези лица, за разлика
от всички други осигурени лица, ще могат да избират режима на
своето осигуряване, но не само в УПФ, а и в ДОО. Съгласно чл.
4б, ал. 2, ако лицето не подаде заявление за осигуряване в УПФ в
срока по ал. 1 (1 г. от възникване на основанието за
осигуряване), осигуряването е само във фонд "Пенсии" с увеличена
осигурителна вноска с размера на осигурителната вноска за УПФ.
Това на практика означава, че лицата, които не изберат да се
осигуряват в УПФ отпадат от задължително осигуряване и за
другите осигурени социални рискове на ДОО като общо заболяване,
майчинство, трудова злополука, професионална болест и
безработица .
В допълнение, противоречието с чл. 4, ал. 1 от Конституцията е
налице, тъй като се нарушава закрепения в тази норма принцип на
правовата държава и поради това, че:
- липсва прецизност в текста на чл. 4б от КСО;
- свързаните с него промени в КСО - чл. 6, ал. 1, т. 4, чл. 124,
чл. 125, ал. 1, т. 1, 127, ал. 1 и 6 препращат към чл. 4б без
да уточняват за коя точно категория осигурени лица става дума;
- неясният текст на чл. 137, ал. 4, според която лицата,
неизбрали УПФ, се осигуряват във фонд "Пенсии" на ДОО, създава
противоречие с чл. 127, ал. 1 и с редица други текстове от Дял
Втори на Част Втора от КСО, съгласно които лицата, осигурени в
УПФ, се осигуряват и във фонд "Пенсии" на ДОО, нещо повече това
е едно от условията те да подлежат на осигуряване в УПФ.
В подкрепа на това становище е и изложената от Конституционния
съд ("КС") теза в Решение номер 10/2009 г. по к. д. номер
12/2009 г., която гласи: "Принципът на правовата държава изисква
от законодателя да бъде последователен и предвидим, да не
допуска създаването на взаимноизключваща се правна уредба
(Решение номер 5 от 2000 г. по к.д. номер 4 от 2000 г.; Решение
номер 9 от 1994 г. по к.д. номер 11 от 1994 г. ). Приеманите от
него закони е необходимо да гарантират правната сигурност, в
т.ч. като се зачитат придобитите от гражданите и юридическите
лица съгласно закона права и да не ги променя в полза на
държавата и във вреда на гражданите и юридическите лица (Решение
номер 7 от 2001 г. по к.д. номер 1 от 2001 г.). При съставянето
на законите в правовата държава законодателят трябва да търси
решения, които да задоволяват справедливия интерес (вж.
Преамбюла на Конституцията и Решение номер 1 от 2005 г. по к.д.
номер 8 от 2004 г.) в рамките на модела, който Конституцията
задава, а не инцидентно или под влияние на случайни фактори да
въвежда рестрикции и да установява привилегии, нито да
предоставя права, които не могат да бъдат упражнявани.".
В своята практика КС нееднократно е имал възможност да потвърди,
че основен белег на правовата държава е съответствието на
действащото законодателство с разпоредбите, принципите и
основните начала на Конституцията, но така също и липсата на
противоречия между отделните закони, като в Решението си по к.д.
номер 16/2011 г. е заявил, че принципът на правовата държава
"изисква от законодателя да не допуска създаването на
взаимноизключваща се правна уредба (Решение номер 10/2009 г. по
к.д. номер 12/2009 г.). В практиката си Конституционният съд е
поддържал, че само по себе си противоречието между разпоредбите
на един закон нарушава принципа на правовата държава (Решение
номер 9/1994 г. по к.д. номер 11/1994 г.; Решение номер 5/2000
г. по к.д. номер 4/2000 г.; Решение номер 11/2010 г. по к.д.
номер 13/2010 г.)." В същото Решение: ".. Несъвършенството на
закона и противоречието между неговите норми нарушават принципа
на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Този конституционен принцип би
могъл да се спази само ако съдържащите се в нормативните актове
разпоредби са ясни, точни и непротиворечиви. Иначе те не биха
били годни да регулират основните обществени отношения (Решение
номер 9/1994 г. по к.д. номер 11/1994 г.; Решение номер 5/2002
г. по к.д. номер 5/2002 г.; Решение номер 4/2010 г. по к.д.
номер 1/2010 г.). . . . Израз на законността в правовата държава
е спазването на Конституцията. Като върховен закон останалите
закони не могат да й противоречат. В правовата държава
съществува единна и непротиворечива правна система, изградена на
принципите на Конституцията.".

2. Нарушение на чл. 6 от Конституцията на Република България.
"Чл. 6. (1) Всички хора се раждат свободни и равни по
достойнство и права.
(2) Всички граждани са равни пред закона. Не се допускат никакви
ограничения на правата или привилегии, основани на раса,
народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия,
образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и
обществено положение или имуществено състояние."
Осигурените лица се поставят в наравноправно положение първо в
зависимост, от това в кой момент е възникнало основанието им за
осигуряване. Новоосигурените лица след 31.12.2014 г. разполагат
с ограничени права, защото те могат еднократно в едногодишен
срок да изберат дали да се осигуряват в УПФ или във фонд
"Пенсии". В случай, че не упражнят правото си на избор, започват
да се осигуряват само в НОИ. Веднъж попаднали във фонд
"Пенсии", те не могат повече да променят осигуряването си в
рамките на 5 % осигурителна вноска за допълнително осигуряване.

Налице е неравноправие и между осигурените във фонд "Пенсии" на
НОИ и осигурените в УПФ, тъй като при всички случаи последните
ще могат да се прехвърлят във фонд "Пенсии" на НОИ, без
ограничение в срока, докато попаднали веднъж в НОИ лица нямат
възможност да променят осигуряването си и да се насочат към УПФ,
независимо, че ще продължи да им се удържа вноската от 5 %.
Създаването на различен режим на осигуряване за лицата, родени
след 1959 г., за които първоначалното основание за осигуряване
възниква след 31.12.2014 г. нарушава и принципа на
равнопоставеност, тъй като ги поставя в неравноправно положение,
спрямо лицата по чл. 4 и чл. 4а, които се осигуряват
задължително и за други осигурителни рискове.

3. Нарушение на чл. 19 от Конституцията на Република България.
"Чл. 19. (1) Икономиката на Република България се основава на
свободната стопанска инициатива.
(2) Законът създава и гарантира на всички граждани и юридически
лица еднакви правни условия за стопанска дейност, като
предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната
конкуренция и защитава потребителя.
(3) Инвестициите и стопанската дейност на български и
чуждестранни граждани и юридически лица се закрилят от закона."

С новоприетото законодателно решение фактически се ликвидира
част от създадения съобразно държавните изисквания пазар, а това
е несъвместимо със свободната стопанска инициатива, т.е. с
пазарната свобода на гражданите и юридическите лица, която е
посочена между основните начала на Конституцията като фундамент
на националната икономика (чл. 19, ал. 1). Премахването на
задължителния елемент за осигурените лица да се осигуряват в УПФ
променя обхвата на потенциалните клиенти и средствата, които да
се управляват във фондовете за допълнително пенсионно
осигуряване.

4. Противоречие с Решение номер 7/31.05.2011 г. КС по к. д.
номер 21/2010 г., обн., ДВ, бр. 45/14.06.2011 г.
С посоченото решение КС е обявил за противоконституционен з 4а
от ПЗР от КСО, съгласно който средствата на индивидуалните
партиди, налични към 01.01.2011 г., на определена категория
лица, осигурени в професионален пенсионен фонд (ППФ), следваше
да се прехвърлят във фонд "Пенсии" на ДОО. Макар решението да
касае ППФ, развитите от КС аргументи са напълно основателни и
към новите изменения и допълнения в КСО относно УПФ. Това е
така, защото се касае за допълнителното задължително пенсионно
осигуряване, осъществявано чрез участие в УПФ и/или ППФ,
управлявани от пенсионноосигурително дружество (ПОД). Всички те
са самостоятелни юридически лица, а дейността по допълнително
задължително пенсионно осигуряване се осъществява на
капиталовопокривен принцип и въз основата на разрешителен режим
и държавно регулиране. И в двата случая осигурителните вноски се
правят по индивидуални партиди на всяко осигурено лице.
Макар завоалирано като право, поради различни причини - незнание
от лицата за тяхното право на избор, за предимствата и
недостатъците на осигуряване в ДОО или в УПФ, краткия срок и
най-вече еднократността на избора и последиците при липсата на
изричен избор, на практика ще постигне същия резултат -
императивно определен от държавата начин на осигуряване и липса
на избор пред гражданите. Резултатът, основно поради
недостатъчната финансова грамотност и най-вече поради това, че
държавата разполага с широк инструментариум да влияе върху
избора (напр. за държавни и общински служители или др.
категории, да промени правилата и т.н.), ще бъде
"закрепостяване" на осигурените лица към ДОО. Такъв
административно-команден подход е типичен за недемократичен тип
управление и свързаната с него централизирана икономика.
Еднократното право на избор (от една страна) за лицата, на които
предстои да бъдат осигурени, а от друга, за вече осигурените
лица, и то само от УПФ към ДОО, но не и обратното, сериозно
накърнява техни основни права, което е нарушение на
Конституцията. Това е така, защото основните права на гражданите
са неотменими, а правото на обществено осигуряване е основно
право, пряко свързано с правото на труд (чл. 51, ал. 1 и чл. 57,
ал. 1 във вр. с чл. 48 от Конституцията).
Това нарушение произтича и от невъзможността на лицата да
предпочетат да се прехвърлят в друг УПФ, управляван от друг ПОД,
от невъзможността им да се прехвърлят от фонд "Пенсии" на ДОО
към УПФ и дори от служебното разпределение, при липса на избор,
което ще е вече изцяло в полза на ДОО (а не както досега из
между всички ПОД). Всичко това противопоставя в неравностойно
положение двата вида схеми - солидарна и капиталова, което е
допълнително нарушение на чл. 19, ал. 2 от Конституцията,
съгласно който законът трябва да създава и гарантира еднакви
правни условия за стопанска дейност на всички граждани и
юридически лица.
Тази неравнопоставеност произтича и от липсата на избор
осигуреното лице изцяло да се осигурява в капиталова схема,
което би било демократичен избор - запазва се досегашния подход,
че дори да е избрало УПФ, това може да е съвместно със
солидарна схема, но не и самостоятелно. Обратното обаче е
възможно, а именно избора да е изцяло в полза на ДОО. А оттам е
налице допълнително нарушение на 19, ал. 2 от Конституцията,
вкл. ограничаване на свободата на осигурените лица в грижата на
имуществото им и е нарушение на конкуренцията между двете схеми
доколкото държавата има богат инструментариум да влияе върху
избора.
За лицата, които към момента на влизане в сила на закона, са
били осигурявани в УПФ и впоследствие направят нов избор, ще се
извърши прехвърляне на натрупаните средствата по индивидуалните
им партиди (чл. 127, нови ал. 6 и 8). По същество това е
прехвърляне на средства от индивидуални партиди във фонд с
различен правен режим. Ако в УПФ средствата да запазват своята
самостоятелност и индивидуалност по личните партиди, то във фонд
"Пенсии" средствата се събират общо като солидарна система на
осигуряване.
УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПЕНЧЕВ,

Предвид по-горе изложеното, молим, в рамките на предоставените
Ви по закон правомощия, да се застъпите за правата на
осигурените лица във фондовете за допълнително пенсионно
осигуряване, управлявани от пенсионноосигурителни дружества, и
на основание чл. 150, ал. 3 от Конституцията да сезирате
Конституционния съд с искане за установяване на
противоконституционност на промените в Кодекса за социално
осигуряване, обн. в ДВ, бр. 107/24.12.2014 г., относно чл. 4б,
чл. 6, ал. 1, т. 4, чл. 124, чл. 125, ал. 1 т. 1, 127, ал. 1, 3,
6, 7 и 8, чл. 137, ал. 3 и 4, касаещи промяна на досегашния
пенсионен модел и осигуряването в универсален пенсионен фонд, с
които се нарушават права и свободи на гражданите.




/ИС/